Новини

Питання правосуб’єктності колегіальних органів, створених при центральних органах виконавчої влади, залишається дискусійним, і поставити крапку в ньому може Верховний Суд.

(Стаття мовою оригіналу)

Являются ли субъектами властных полномочий коллегиальные органы, которые создаются при центральных органах исполнительной власти? Сейчас этот вопрос остается без ответа, поскольку на законодательном уровне не урегулирован, а кроме того, судами не сформирована единая практика по определению их правового статуса. Такие комиссии в основном являются постоянно действующими коллегиальными органами, созданными для выполнения задач, возложенных на субъект властных полномочий, при котором их создают.

Будут ли нести ответственность за свои действия комиссии, созданные при Министерстве юстиции Украины: Дисциплинарная комиссия арбитражных управляющих, Дисциплинарная комиссия частных исполнителей, Высшая квалификационная комиссия нотариата, Центральная экспертно-квалификационная комиссия, не имея процессуальной правосубъектности (Комиссии)? На практике довольно часто возникают вопросы, наделены ли указанные органы процессуальной правосубъектностью и, как следствие, кто может быть представителем Комиссий в судах, какое юридическое значение имеют решения, принятые ими.

Субъект властных полномочий?

Несмотря на разнообразие судебных подходов, вопросы, являются ли Комиссии теми органами, которые наделены процессуальной правосубъектностью и можно ли обжаловать решение Комиссии, имеют прежде всего практическое значение. И ответы на эти вопросы не так просты, как кажется на первый взгляд. Юрисдикция административных судов распространяется на публично-правовые споры физических или юридических лиц с субъектом властных полномочий относительно обжалования его решений (нормативно-правовых актов или правовых актов индивидуального действия), действий или бездействия.

Из определения, которое содержится в Кодексе административного судопроизводства (КАС) Украины, следует, что субъект властных полномочий — это орган государственной власти, орган местного самоуправления, их должностное или служебное лицо, другой субъект при осуществлении ими публично-властных управленческих функций на основании законодательства, в том числе во исполнение делегированных полномочий, или предоставлении административных услуг (пункт 7 части 1 статьи 4 КАС Украины).

Судья Верховного Суда в своем выступлении во время совместного совещания судей Кассационного административного суда в составе Верховного Суда с участием председателей апелляционных и окружных административных судов предложил перечень признаков отнесения того или иного органа к субъектам властных полномочий: (1) субъект должен действовать исключительно в пределах, установленных статьей 19 Конституции Украины; (2) он должен быть наделен возможностью принимать итоговое решение; (3) субъект властных полномочий реализует административные полномочия, осуществление которых ограничивается актами индивидуального действия, на основании которых возникают публично-правовые отношения, также соответствующие акты могут быть обжалованы в судебном порядке.

Из указанного анализа можно сделать вывод, что решение Комиссий без соответствующего приказа не несет для лица никаких правовых последствий. Истцы при обращении в суд с исками, предметом которых является обжалование таких решений, как правило, определяют Комиссию ответчиком (соответчиком) (постановления Верховного Суда от 18 марта 2020 года по делу № 826/3090/17, от 20 февраля 2020 года по делу № 520/2210/19, от 25 июня 2020 года по делу № 2340/5084/18, от 23 мая 2019 года по делу № 804/243/18, определение Верховного Суда от 28 марта 2019 года по делу № 200/1507/19-а).

Вместе с тем во время судебного рассмотрения дела № 826/2169/17 Верховный Суд в постановлении от 10 мая 2020 года пришел к выводу относительно исключительных полномочий одной из Комиссий, отметив, что «…в системе государственного управления Министерство юстиции Украины и Центральная экспертно-квалификационная комиссия при Министерстве юстиции Украины выполняют различные функции государственного управления…».

Из анализа части 3 статьи 43 КАС Украины усматривается, что способность лично осуществлять свои административные процессуальные права и обязанности, в том числе поручать ведение дела представителю (административная процессуальная дееспособность), принадлежит органам государственной власти, другим

государственным органам, органам власти Автономной Республики Крым, органам местного самоуправления, их должностным и служебным лицам, предприятиям, учреждениям, организациям (юридическим лицам).

Кроме того, общими нормами Гражданского кодекса Украины предусмотрено, что доверенность от имени юридического лица выдается его органом или другим лицом, уполномоченным на это его учредительными

документами (часть 1 статьи 246). Поэтому для того чтобы иметь возможность защищать свои права и интересы, а также поручать ведение дела представителю, субъект властных полномочий должен принадлежать к кругу лиц, наделенных правосубъектностью в соответствии со статьей 43 КАС Украины.

Процессуальным законодательством, в частности статьей 55 КАС Украины, закреплена возможность самопредставительства субъекта властных полномочий, не являющегося юридическим лицом. Такой субъект участвует в деле через своего руководителя, иное лицо, уполномоченное действовать от его имени в соответствии с законом, уставом, положением, трудовым договором (контрактом).

Из указанного можно сделать вывод, что Комиссии не наделены административной процессуальной правосубъектностью, более того, ни нормами специальных законов, ни положением о соответствующих Комиссиях не предусмотрена возможность для отдельного представительства их интересов в судах.

Стоит отметить, что судами при рассмотрении данной категории дел пока не исследовался вопрос наличия у Комиссий административной процессуальной правосубъектности.

Верховный Суд в свое время привлекал к участию в деле № 800/328/17 Общественный совет добропорядочности как третье лицо, не заявляющее самостоятельных требований на предмет спора, поскольку судебное решение по указанному делу могло повлиять на его права, интересы или обязанности.

Целесообразно обратить внимание на определение Верховного Суда от 23 июля 2019 года по делу № 9901/83/19 по иску к Высшей квалификационной комиссии судей Украины (ВККС), Общественному совету международных экспертов (ОСМЭ) о признании противоправным и недействительным решения, обязательстве совершить действия, в котором Верховным Судом сделан вывод относительно правового статуса коллегиального органа, а именно ОСМЭ.

Так, Верховный Суд указал на отсутствие необходимости для привлечения Общественного совета международных экспертов в качестве ответчика по указанному иску. Такая позиция Верховного Суда базируется на том, что, с учетом предмета спора (решения) исковые требования, которые истец заявил к ОСМЭ, и обстоятельства, которыми он их обосновывает, охватываются исковыми требованиями к ВККС и предметом доказывания по данному делу. Принимая во внимание сказанное, привлекать ОСМЭ как отдельного ответчика по этому иску не нужно.

Указанную позицию Верховного Суда, по моему мнению, можно применять и к правоотношениям, возникающим по поводу обжалований решений Комиссий. Ведь предмет доказывания по делам об обжаловании приказов Минюста, которыми введены в действие решения Комиссий, по своему объему шире и охватывается исковыми требованиями к Министерству юстиции Украины. Таким образом, если применять данные позиции судов Украины как практику, можно сделать вывод о том, что Комиссии, созданные при Министерстве юстиции Украины, наделены властно-управленческими функциями в соответствующих сферах, их решения являются актами индивидуального действия, на основании которых возникают публично-правовые отношения, а поэтому они могут быть самостоятельными участниками дела, в то же время указанные Комиссии не наделены процессуальной правосубъектностью в понимании статьи 43 КАС Украины. В настоящее время данный вопрос остается дискуссионным и поставить точку в нем может Верховный Суд.

Ірина Скалецька, юрист L.I.Group, спеціально для “Юридичної практики”